По каким критериям возведенная до 2014 г. в Крыму самовольная постройка признается объектом ИЖС?

Одна из экспертов «АГ» отметила, что правовая позиция Верховного Суда РФ формирует прецедент для оценки законности действий органов публичной власти при пересмотре своих заключений, даже если они были промежуточными. По мнению другого, поскольку ВС достаточно хорошо очертил круг юридически значимых фактов, то это определение будет полезно другим судам, рассматривающим аналогичные споры.

Верховный Суд вынес Кассационное определение по делу № 127-КАД25-9-К4, в котором рассмотрел спор о признании незаконными решения органов публичной власти об отказе в признании самовольной постройки, возведенной до 18 марта 2014 г., объектом ИЖС на территории г. Симферополя Республики Крым.

В соответствии с п. 2 и 3 ч. 1 ст. 22 Закона Республики Крым от 15 января 2015 г. № 66-ЗРК/2015 «О предоставлении земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым или муниципальной собственности, и некоторых вопросах земельных отношений» гражданин вправе приобрести земельный участок в собственность в случае, если на нем имеется объект капитального строительства, самовольно возведенный гражданином до 18 марта 2014 г., и есть заключение органа местного самоуправления о возможности использования самовольной постройки в качестве объекта индивидуального жилищного строительства. Процедура предоставления гражданам земельных участков, на которых расположены постройки, возведенные самовольно до 18 марта 2014 г., и выдачи заключения о возможности признания их объектами ИЖС установлена соответствующим Порядком, который утвержден Постановлением Совета министров Республики Крым от 12 мая 2015 г. № 252.

25 мая 2018 г. Ленура Умерова обратилась с заявлением в комиссию для подготовки заключения о возможности признания постройки общей площадью 123,7 кв. м, возведенной до 18 марта 2014 г., объектом индивидуального жилищного строительства и о предоставлении земельного участка для ИЖС площадью 650 кв. м на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым. 14 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. комиссия признала самовольно возведенный объект объектом ИЖС. На основании этих решений администрация г. Симферополя 18 июля 2018 г. и 16 июля 2020 г. выдала заключения о признании самовольной постройки объектом ИЖС.

Рассматривая в третий раз заявление Ленуры Умеровой, комиссия 4 августа 2021 г. отказала в выдаче заключения о возможности признания самовольного возведенного объекта объектом ИЖС, указав, что согласно сведениям публичной кадастровой карты, а также картографическим материалам спутниковых снимков, отображающих поверхность земли, расположенное на земельном участке строение было возведено после 18 марта 2014 г. 1 декабря 2021 г. администрация также отказала в выдаче заключения о возможности признания самовольной постройки объектом индивидуального жилищного строительства и в предоставлении земельного участка для ИЖС.

Женщина обратилась в Железнодорожный районный суд г. Симферополя с иском о признании незаконным решения комиссии от 4 августа 2021 г. и о повторном рассмотрении ее заявления от 25 мая 2018 г. Суд решением от 10 января 2022 г. признал незаконным решение комиссии в части отказа в выдаче Ленуре Умеровой заключения в отношении самовольной постройки и о возможности признания ее объектом индивидуального жилищного строительства, на администрацию была возложена обязанность повторно рассмотреть заявление истца с учетом установленных по делу обстоятельств. Апелляция и кассация оставили решение первой инстанции без изменений.

Во исполнение решения суда комиссия 15 февраля 2023 г. приняла решение о подготовке и направлении на согласование проекта постановления об отмене постановления администрации от 1 декабря 2021 г. и на основании заключения комиссии от 18 июня 2018 г. подготовить и направить на согласование проект постановления администрации о предварительном согласовании предоставления земельного участка Ленуре Умеровой в аренду. Однако 8 июня 2023 г. комиссия вновь отказала в выдаче заключения, указав, что не подлежат применению принятые 14 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. протокольные решения и заключения комиссии о возможности признания постройки, возведенной самовольно до 18 марта 2014 г., объектом индивидуального жилищного строительства и п. 1, 2 протокола комиссии от 15 февраля 2023 г. Далее администрация отказала в выдаче заключения о возможности признания самовольной постройки объектом ИЖС и о предоставлении земельного участка для ИЖС.

Ленура Умерова обратилась в суд с административным иском о признании решений комиссии от 8 июня 2023 г. и администрации от 13 июня 2023 г. незаконными и о возложении обязанности повторно рассмотреть заявление. Суд признал оспариваемые акты законными, с чем согласились апелляция и кассация. Они исходили из того, что истец не представила доказательств, подтверждающих, что возведенная самовольная постройка по состоянию на юридически значимую дату соответствовала условиям, предусмотренным в подп. 1 п. 15 Порядка № 252, а именно было завершено строительство стен, перегородок и перекрытий, крыши. Названная истцом самовольная постройка возведена после 18 марта 2014 г., что подтверждается сведениями публичной кадастровой карты, спутниковыми снимками, отображающими поверхность земли по состоянию на 24 марта 2014 г. и 20 июля 2015 г., а также снимками ГИС «Панорома».

Представленный истцом технический паспорт на усадебный жилой дом, составленный ООО «Крымское БТИ» 1 октября 2013 г., суды оценили критически, поскольку к техническому паспорту не были приложены разрешительные документы, подтверждающие правомочие указанного лица на проведение технической инвентаризации объекта жилищного фонда, а сведений о технической инвентаризации объекта государственным органом технической инвентаризации и заведения инвентарного дела на объект недвижимости не имеется.

Суды посчитали, что ранее выданные Ленуре Умеровой заключения от 18 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. о возможности признания постройки объектом ИЖС не повлекли для нее наступление правовых последствий, так как являлись промежуточными актами в рамках процедуры предоставления земельного участка, определенной положениями ст. 22 Закона Республики Крым № 66-ЗРК/2015, и не могут свидетельствовать о возникновении у истца прав на земельный участок без завершения установленной законом процедуры. В связи с этим администрация была вправе их отменить в порядке самоконтроля.

Не согласившись с этим, Ленура Умерова обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ. Изучив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам ВС указала: суды не учли, что законность оспариваемых решений, действий или бездействия нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. Из принципов приоритета прав и свобод человека и гражданина, недопустимости злоупотребления правами следует, что органам публичной власти, их должностным лицам запрещается обременять физических или юридических лиц обязанностями, отказывать в предоставлении им какого-либо права лишь с целью удовлетворения формальных требований, если соответствующее решение, действие может быть принято, совершено без их соблюдения, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (п. 17 Постановления Пленума ВС от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса арбитражного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»). Вместе с тем по формальным основаниям, ссылаясь исключительно на получение новой информации, административные ответчики пересмотрели ранее принятые решения. При этом без выяснения судами осталось такое обстоятельство, как невозможность комиссии по состоянию на 14 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. получить информацию, послужившую основанием для принятия оспариваемых решений.

Кроме того, разъяснил ВС, в соответствии с п. 19 Порядка в случае отсутствия оснований для возврата заявления в течение 30 дней со дня его поступления уполномоченный орган принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории и предварительном согласовании предоставления земельного участка. Основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории помимо оснований, предусмотренных действующим законодательством РФ и Республики Крым, является принятие уполномоченным органом решения об отказе в выдаче заключения и о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта с расположенной на нем самовольной постройкой в случае несоответствия самовольной постройки условиям, указанным в п. 15 названного Порядка. Следовательно, при наличии выданных 18 июня 2018 г. и 16 июля 2020 г. заключений о возможности признания постройки, возведенной самовольно до 18 марта 2014 г., объектом ИЖС администрация была обязана утвердить схему расположения земельного участка Ленуры Умеровой на кадастровом плане территории и принять уже в 2018 г. решение о предоставлении ей участка в собственность.

Верховный Суд отметил, что, отвергая представленный административным истцом в качестве доказательства даты возведения самовольной постройки технический паспорт, суды не приняли меры для исследования вопроса о том, выдавался ли указанный документ ООО «Крымское БТИ» и была ли названная организация уполномочена на выдачу технического паспорта, соответствует ли технический паспорт требованиям нормативных правовых актов, действующих на дату его оформления, а также не исследовали вопрос о полномочиях П. на составление технического паспорта.

ВС заметил, что в соответствии с п. 7 Порядка № 252 в заявлении указываются номер самовольной постройки, названный в материалах инвентаризации объектов капитального строительства, расположенных в пределах самовольно занятых массивов Республики Крым, проведенной Министерством имущественных и земельных отношений РК совместно со Службой государственного строительного надзора РК, или сведения об учете самовольной постройки уполномоченным органом городского округа, городского поселения или муниципального района в установленном порядке и размещенные на информационных стендах уполномоченных органов. В заявлении Ленуры Умеровой от 25 мая 2018 г. было указано, что возведенная ею постройка учтена органами государственной власти под номером № 93. Однако суды не проверили, когда и как проходила процедура инвентаризации или учета, в каком состоянии на момент инвентаризации или учета находилась данная постройка. Не исследовался вопрос о дате изготовления приобщенных к материалам дела скриншотов картографических материалов и спутниковых снимков и отображенной на них территории. Надлежащим образом заверенные выкопировки из публичной кадастровой карты к материалам дела не приобщены.

Как пояснил Верховный Суд, согласно п. 7 ст. 6, ст. 14, ч. 1 ст. 63 КАС РФ достижение задач административного судопроизводства невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия его сторон при активной роли суда. Данный принцип выражается в том числе в принятии судом предусмотренных КАС мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела.

В п. 15 Постановления Пленума ВС № 21 разъяснено, что рассмотрение дел по правилам гл. 22 КАС, гл. 24 АПК осуществляется на основе принципов состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Пересмотр решений органов публичной власти, их должностных лиц, подтверждающих права, предоставляющих гражданам, организациям новые права либо отменяющих возложенные на них обязанности, а также иным образом улучшающих их положение, должен быть законным, обоснованным, исключающим произвольность их изменения, отмены или приостановления их действия. Судам следует исходить из того, что недопустимость произвольного изменения, отмены или приостановления действия таких решений означает обязанность наделенных публичными полномочиями органа или лица обосновать необходимость изменения, отмены или приостановления действия решения, указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам.

Между тем, указал ВС, вопреки приведенным процессуальным нормам суды надлежащим образом не исследовали обстоятельства дела и сделали вывод об отказе в удовлетворении административного искового заявления как основанного на неполно установленных и проверенных юридически значимых обстоятельствах. В связи с этим он отменил решения нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение.

В комментарии «АГ» адвокат, партнер АБ г. Москвы «ЭЛКО профи» Малика Король заметила, что первоначально комиссией и администрацией уже выдавались заключения о возможности признания постройки объектом ИЖС, однако позднее они были пересмотрены с формальным указанием на дату возведения строения и данные кадастровой карты. «Такой подход ставит правообладателей в “подвешенное” положение, поскольку мнение органа может быть изменено в любой момент без объективных на то оснований, а главное – доказательств. В этой связи правовая позиция Верховного Суда РФ формирует прецедент для оценки законности действий органов публичной власти при пересмотре своих заключений, даже если они были промежуточными», – полагает она.

Малика Король указала, что администрация или иной орган обязаны мотивировать пересмотр решений и подтверждать фактические основания отказа. Это способствует единообразному применению закона и снижает риск произвольного ограничения прав граждан. «Позиция ВС РФ укрепляет баланс между защитой публичных интересов и правами граждан, создавая более прозрачный механизм правоприменения», – посчитала адвокат.

«К сожалению, Верховный Суд отменил вынесенные по делу судебные акты не потому, что нижестоящие суды неправильно решили какой-либо сложный вопрос права, а только потому, что не дали оценки имеющимся в деле доказательствам и не установили все юридически значимые факты, т.е. допустили совершено элементарные процессуальные ошибки. Поскольку ВС достаточно хорошо очертил круг юридически значимых фактов, то это определение будет полезно другим судам, рассматривающим аналогичные споры», – полагает управляющий партнер АБ «Юг» Юрий Пустовит.